Spazio, fondali e Artico: Patrimonio comune dell’umanità?Analogie e differenze nel loro sfruttamento

Giorgio Cardile
13 dic 2022
Tempo di lettura: 11 min

1. Le analogie

Il noto brocardo “ubi societas, ibi ius” riassume in modo breve ed efficace l’inevitabilità di dotarsi di regole all’interno di società organizzate, dalle più semplici alle più avanzate. Con il progredire del genere umano, si sono normati luoghi e attività sempre nuovi.

Oggi, lo spazio, i fondali marini e l’artico sono regolamentati da fonti del diritto ad hoc, ma sussistono comunque delle analogie derivanti dalla loro natura e dai vantaggi che un loro sfruttamento comporterebbe.

Lo Spazio e l’Artico sono luoghi estremi e remoti, militarizzati ma senza armi ivi installate (per un focus sulla militarizzazione dello spazio qui) e gestiti internazionalmente tramite attività normativa volta al risk-management, di solito utilizzando il consensus, ossia un sistema di decision-making basato sul principio del “se non ci sono obiezioni, allora è approvato” (adottato in primis alle Nazioni Unite durante le sedute del COPUOS – il Comitato Sugli Usi Pacifici Dello Spazio – a causa della notevole difficoltà incontrata nel raggiungere l’unanimità). Nello specifico, le zone militarizzate dell’Artico non riguardano proprio la zona del Polo Nord, ma per lo più isole nel Mar Glaciale Artico o in prossimità di tratte navali internazionali che passano vicino alla zona artica.

Inoltre, Spazio e Artico sono soggetti alla “tragedia dei beni comuni”[1], che si riferisce a quelle situazioni in cui gli individui che hanno accesso a una risorsa pubblica agiscono sfruttandola per il proprio interesse finendo per esaurirla. Questa teoria, definita con questo titolo nel 1968, spiega la tendenza degli individui a prendere decisioni basate sulle proprie esigenze personali, indipendentemente dall’impatto negativo che potrebbero avere sugli altri.

Anche il potenziale uso eccessivo di una risorsa comune – ibrido tra un bene pubblico e uno privato – può influenzare gli individui ad agire pensando al proprio interesse a breve termine, con il risultato di utilizzare un prodotto non sostenibile e di non tenere conto del danno che potrebbe causare all’ambiente o al pubblico in generale.

Essi trovano il principale punto di contatto con il regime regolatorio dello sfruttamento dei fondali marini nel principio del common heritage of mankind, concetto giuridico in qualche modo già presente in nuce ai tempi della Repubblica Romana.

2. Breve storia del principio del common heritage of mankind, tra il “putting Malta on the map” e nuove possibilità di crescita per i Paesi in via di sviluppo

Questo principio è stato discusso in chiave moderna durante una riunione della Lega delle Nazioni[2]. Successivamente sono stati compiuti ulteriori sforzi diplomatici: nel 1967, durante la World Peace through Law Conference, tenutasi a Ginevra dal 9 al 14 luglio, alla quale parteciparono le delegazioni di 122 Stati, fu adottata una risoluzione che raccomandava alle Nazioni Unite di proclamare la propria giurisdizione e il controllo su tutte le risorse non ittiche dell'alto mare e dei fondali marini (Resolution 15: Resources of the High Seas, Geneva, 13 July 1967, file S-0442-0027-0003, UNA, USA).

Successivamente, nell'agosto del 1967, la Commissione per lo Studio dell'Organizzazione per la Pace (CSOP), un think tank, presentò al Segretario Generale dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite un progetto di risoluzione che dichiarava patrimonio comune dell'umanità sia l'alto mare che i fondali marini al di fuori della giurisdizione nazionale (Draft Resolution and Working Paper, 21 August 1967, file S-0858-0005-03, UNA, USA.).

Il 17 agosto 1967, il rappresentante permanente di Malta presso le Nazioni Unite, Arvid Pardo, presentò una richiesta di inserimento di una nota verbale (UN Doc. A/6695) come punto supplementare all'ordine del giorno della 22esima sessione dell'Assemblea Generale. L'iniziativa chiedeva all'Assemblea Generale di prendere in considerazione la formulazione di un trattato internazionale e di un'agenzia internazionale per regolare le attività sui fondali marini profondi, per disciplinare le attività nei fondali marini profondi stabilendo che sono patrimonio comune dell'umanità. Un'agenzia internazionale avrebbe dovuto assumere la giurisdizione sui fondali profondi, regolare e controllare le attività intraprese su di essi e far rispettare il trattato. La richiesta fu accolta e il 1° novembre 1967 Pardo parlò per oltre tre ore (si può leggere l’intero discorso qui) della necessità di stabilire un nuovo regime internazionale per la gestione delle risorse naturali del nostro pianeta che avrebbe messo in discussione le basi stesse del pensiero economico e del diritto internazionale.

Uno studio del 2016 pubblicato sull'European Journal of International Law aiuta a far luce e contestualizzare su quanto accadde nel periodo in cui si discusse di come gestire le profondità marine e l'alto mare.

Come viene spiegato nello studio citato, le proposte di Pardo erano rappresentative di un interesse sempre più diffuso per le risorse oceaniche e per la realizzazione di un accordo sulla necessità di sfruttarle a beneficio di tutti, in particolare degli Stati in via di sviluppo. Il suo concetto di patrimonio comune dell'umanità non era nuovo. Esso astraeva da una comprensione più completa di una visione che si limitava ai soli fondali marini.

Lo stesso Pardo disse che solo pochi mesi prima aveva scoperto le numerose risorse che si possono trovare nei fondali marini, come si può leggere in un estratto di "Le origini dell'iniziativa maltese del 1967" scritto da lui (p. 65-66):

"Venni a conoscenza di una proposta degli Stati Uniti [...] all'Assemblea Generale che chiedeva al Segretario Generale [...] di condurre uno studio sulle risorse minerarie del mare [nota: poi culminato nella Risoluzione 2172 dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite]. Non avevo mai sentito dire che il mare contenesse risorse minerarie significative, a parte il sale; quindi, pensai che si trattasse di un altro dei tanti progetti meno utili che allora impegnavano l'attenzione delle Nazioni Unite. Ero molto scettico e pronto a criticare [...]. La sera stessa, durante un cocktail, un membro della delegazione statunitense mi fece notare che avrei dovuto fare attenzione a criticare qualcosa di cui sapevo poco, così mi astenni dal partecipare al dibattito, ma ero decisamente incuriosito".

Pardo riconosce che all'epoca non aveva riconosciuto "l'enorme potenziale innovativo del concetto di patrimonio comune".

Figure 1 Arvid Pardo (dx) che presenta le sue credenziali all'allora Segretario Generale ONU, U Thant, 1965. Fonte: UN Photo Digital Asset Management System

Il principio del patrimonio comune, inoltre, doveva essere applicato anche ai minerali dei fondali profondi - incorporando dunque l'accesso condiviso a queste risorse spaziali comuni, la condivisione delle responsabilità di gestione e l'equa distribuzione dei benefici - e doveva cercare di agire come antidoto e forza perequativa ai privilegi degli Stati sviluppati nel quadro del diritto del mare tradizionale, che fino ad allora avevano potuto godere dei più ampi principi di libertà e sfruttare appieno la loro superiorità tecnologica per far crescere più velocemente le loro economie.

Formulazioni come questa, che sottolineano fortemente l'attribuzione di diritti a tutta l'umanità e la distribuzione di benefici agli Stati in via di sviluppo, sono state collegate al movimento del Nuovo Ordine Economico Internazionale (NIEO), all'epoca molto scettico nei confronti della burocrazia internazionale - sentimento condiviso anche dall'Unione Sovietica - e in tensione politica con i Paesi occidentali. Oltre alla proposta di Pardo, infatti, ce n'era anche una della Tanzania (Doc.A/AC.138/33) e una firmata da 13 Paesi dell'America Latina (Doc.A/AC.138/49).

Nelle parole di Pardo, sempre tratte dal suo libro (pp.68-69):

"volevamo dignità per i Paesi poveri e la fine di umilianti elargizioni finanziarie, dando anche ai membri più poveri della comunità internazionale la possibilità di accedere alle tecnologie marine a costi tollerabili e di partecipare su base paritaria alla gestione e allo sviluppo di risorse importantissime. [...] volevamo che il principio del patrimonio comune sostituisse la libertà dei mari come fondamento del diritto internazionale del mare".

Questi obiettivi "altruistici" - la fine delle "umilianti elargizioni finanziarie" e l'accesso alla tecnologia per i Paesi in via di sviluppo - erano indubbiamente perseguiti, ma erano accessori, come dichiarato nel libro di Pardo. Per evitare le resistenze delle grandi potenze, Pardo escluse dalla sua proposta l'alto mare, già disciplinato dal principio di libertà, e presentò i fondali marini come un tema completamente nuovo.

Inoltre, il legame tra la proposta di Pardo e le necessità del NIEO deve essere chiarito, per evitare interpretazioni errate. Innanzitutto, i Paesi in via di sviluppo hanno affrontato la questione in un secondo momento rispetto a quando lo fece Pardo. Le risorse dei fondali marini non sono menzionate nei documenti degli anni Sessanta presentati dai principali raggruppamenti del Terzo Mondo - la Dichiarazione congiunta del G77 del 1964 e la Carta di Algeri del 1967; la prima e la seconda sessione della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (rispettivamente UN Doc. E/CONF.46/141 e Doc. TD/97) e il primo e il secondo vertice del Movimento dei non-allineati (NAM).

Se fosse impossibile estendere il principio del patrimonio comune a tutto lo spazio oceanico, la sua applicazione alle risorse minerarie di acque profonde potrebbe, secondo Pardo, controbilanciare in parte i privilegi di navigazione e di altro tipo accordati alle potenze marittime.

Pardo ha anche riconosciuto che Malta aveva alcune preoccupazioni egoistiche in gioco: i funzionari governativi speravano che l'iniziativa avrebbe rafforzato la posizione politica di Malta nei confronti di altri Stati, soprattutto nel Mediterraneo, e che Malta potesse diventare la sede di un'importante istituzione internazionale ("putting Malta on the map", secondo il suo libro già citato).

Oggi, il principio è presente nella United Nations Convention on Law of the Sea (UNCLOS), Parte 11, alla Sezione 2, articoli 136 e seguenti e prevede, relativamente allo sfruttamento del fondale marino, che tutto quanto non si collochi all’interno della Zona Economica Esclusiva (EEZ) o del mare territoriale di uno Stato è patrimonio comune dell’umanità, e quindi le risorse presenti lì possono essere usate solo per il bene comune dell’umanità, non possono essere rivendicate da nessuno Stato, come anche l’Area all’interno della quale si applicano queste regole, e possono essere usate solo a scopi pacifici.

La delimitazione di questa Area menzionata nell’UNCLOS avviene a contrario, e questo comporta che finché ogni Stato interessato non indica la delimitazione del suo territorio indicando i limiti delle sue faglie continentali, ed eventualmente la loro estensione oltre la EEZ fino a un massimo sancito dall’UNCLOS all’art. 76, la questione rimane aperta.

Per questo motivo esiste la Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS), una delle tre istituzioni ONU in materia (oltre all’International Seabed Authority e l’International Tribunal for the Law of the Sea). Tale organismo è incaricato di verificare la scientificità delle dichiarazioni degli Stati che indichino un’estensione della loro Zona Economica Esclusiva a motivo di una continuazione della faglia continentale presente nel fondale, che in ogni caso non può essere oltre le 200 miglia nautiche di distanza dalla costa.

Di seguito, è riportata un’immagine estratta da un report realizzato dall’Università di Durham, dove sono indicati gli attuali confini delle varie EEZ nella zona Artica. Questo tema è di crescente interesse per via delle grandissime risorse presenti nei fondali Artici, sia di tipo energetico come il metano che di altra natura come le risorse ittiche, e per le nuove tratte commerciali che si apriranno con il disgelo.

Queste rivendicazioni sono supportate da report scientifici che gli Stati presentano alla sopracitata CLCS cercando di provare le continuazioni delle loro faglie sottomarine, che di diritto comporterebbero una continuazione della loro EEZ, la quale - contrariamente all’Area - è utilizzabile solo dallo Stato che la detiene.

Confini, Artico — Fig.2: Gli attuali confini nella zona Artica, alcuni dei quali ancora oggetto di valutazione. Fonte: Durham University

Quando più di un report viene ritenuto valido per rivendicazioni che si sovrappongono, non spetta alla CLCS decidere chi ha ragione, ma gli stati interessati devono risolvere la cosa tramite accordi tra loro. È già accaduto con rivendicazioni sovrapposte di Canada, Norvegia e Russia. D’altronde, la CLCS non è un tribunale, essendo composta da 21 esperti in ambito geologico e idrologico indicati dagli stati membri dell’UNCLOS.

3. Le differenze

Nonostante le molte similitudini, i percorsi diplomatico-giuridici in questi tre ambiti si sviluppano in maniera diversa e soprattutto con differenti tempistiche. Riassumendo: con riguardo ai fondali marini, vi sono 3 istituzioni ONU (ISA, ITLOS, CLCS) dedicate di cui si discute a livello giuridico da decenni, oltre a una Convenzione aderita quasi globalmente (gli Stati Uniti non l’hanno ratificata, sebbene la riconoscano come fonte consuetudinaria del diritto internazionale)[3]; per l’Artico, oltre agli strumenti rilevati per i fondali marini (non si dimentichi infatti che l’Artico non è altro che un Mare ghiacciato, cui dunque si applica di default il diritto del mare), si ha un Consiglio ad hoc composto dagli Stati che vi confinano, da associazioni che rappresentano le popolazioni locali e da alcuni membri osservatori (nel quadro della cd Corsa all’Artico, connessa anche alle nuove rotte commerciali che si aprirebbero in caso di scioglimento dei ghiacciai, la Cina ha richiesto e acquisito questo status nel 2013 al meeting di Kiruna, mentre l‘UE in quella stessa occasione ottenne la possibilità di assistere ai lavori del Consiglio in attesa che si assumesse una decisione formale circa il suo status di Osservatore Membro del Consiglio).

Dal canto suo, invece, lo Spazio può contare su un Trattato fondamentale, l’Outer Space Treaty del 1967 (OST), ratificato da 112 Paesi che detta i principi generali che ne devono guidare la sua esplorazione e uso, e altri 3 trattati che disciplinano situazioni più specifiche: l’Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space (ARRA) sul soccorso degli astronauti del 1967, il LIAB (Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects) sulle responsabilità nazionali in caso di danno prodotto da oggetti spaziali del 1967 e il REG (Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space) del 1974 sulla registrazione degli oggetti spaziali in un registro internazionale gestito dalle Nazioni Unite.

Inoltre, il principio del patrimonio comune per come è declinato nel diritto del mare non è stato recepito positivamente da nessun Paese con un forte settore spaziale. Questo principio era stato inserito all’interno dell’Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies (MOON) una proposta di trattato risalente al 1979 ed entrata in vigore nel 1984: il bassissimo numero di ratifiche (Austria, Cile, Marocco, Paesi Bassi, Perù, Filippine e Uruguay) lo rende però del tutto minoritario e non considerabile come un principio ampiamente condiviso nel diritto internazionale con riguardo al settore spaziale. La ragione della sua mancata affermazione a livello giuridico può essere ricondotta al fatto che il MOON identifica, all’art. 11, lo Spazio come patrimonio comune dell’umanità, escludendo dunque qualsiasi tipo di sfruttamento che non sia collettivo. Infatti, una volta che la possibilità di sfruttare i corpi celesti fosse divenuta concreta, il Trattato prevede l’istituzione di un'autorità internazionale che gestirebbe lo sfruttamento. Tuttavia, proprio l’impossibilità per gli Stati di utilizzare singolarmente le risorse presenti sui corpi celesti ha fatto sì che nel tempo nessuno Stato membro del Trattato si facesse promotore dell’istituzione di tale autorità.

4. Conclusioni

Le regole e le modalità dello sfruttamento delle risorse spaziali sono oggetto di discussione da molto tempo, specialmente con riguardo alla possibilità o meno di rivendicare la sovranità su un pezzo di territorio di un corpo celeste.

Bandiera, Russa, Fondale — Figura 3: Nell'agosto 2007, una missione russa nella Lomonosov Ridge ha piantato una bandiera sul fondale del Polo Nord. Fonte: NewScientist

Anche per i fondali marini la situazione non è completamente chiarita, innanzitutto a causa della mancata presentazione da parte di ogni Stato vicino all’Area delle sue dichiarazioni circa l’estensione delle proprie piattaforme continentali. Sebbene nel corso degli anni siano state fissate varie scadenze per la presentazione delle dichiarazioni alla CLCS, queste vengono spesso prorogate dagli stessi Stati, e ora è lasciata alla discrezione degli Stati costieri la possibilità di fissare una nuova scadenza.

Un altro motivo è legato alla circostanza che lo sfruttamento commerciale delle risorse presenti nel fondale deve ancora iniziare, e l’autorità incaricata di autorizzare e supervisionare che queste attività vengano svolte nel rispetto del principio del common heritage of mankind, l’ISA, non ha ancora iniziato il proprio lavoro. D’altronde, i costi e la complessità delle tecnologie necessarie non rendono ancora conveniente per uno Stato recarsi in quelle aree, e per ora quindi l’ISA si limita a supervisionare gli studi di fattibilità e di analisi dei fondali che vengono portati avanti da vari Paesi.

Ciò è ancor più vero per il Mar Glaciale Artico e le risorse che i suoi fondali presentano.

In ogni caso, è ragionevole pensare che nel prossimo futuro queste tre aree saranno sempre di maggior interesse commerciale, contribuendo sia a settori attualmente esistenti, sia a settori ancora in fieri o del tutto da costituire.

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Note

[1] Per un approfondimento sul concetto di “tragedies of the commons” si consiglia la lettura del paper che ha coniato il termine: Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, su sciencemag.org, Science 13 December 1968: Vol. 162 no. 3859 pp. 1243-1248. [2] League of Nations Comm. of Experts for the Progressive Codification of Int'l Law, Questionnaire No. 7 adopted by the Committee at its Second Session, held in January 1926: Exploitation of the Products of the Sea, 20 AM. J. INT'L L. SPECIAL SUPP. 230, 230 (1926). [3] Per approfondire sulle ragioni all’origine di questa mancata ratifica, si vedano: https://hir.harvard.edu/hypocri-sea-the-united-states-failure-to-join-the-un-convention-on-the-law-of-the-sea-2/ ; https://sites.tufts.edu/fletcherrussia/files/2020/05/The-US-American-Exceptionalism-and-UNCLOS_MK-Adamowsky-updated.pdf