Mar Mediterraneo: la costruzione di una frontiera da difendere

1. Introduzione

Il 15 febbraio la Camera dei Deputati ha approvato il decreto legge n. 1/2023 riguardante “disposizioni urgenti per la gestione dei flussi migratori”. Il decreto legge n. 1/2023, c.d. Decreto Piantedosi, concretizza l’ennesimo tentativo di fornire gli strumenti necessari per la gestione delle operazioni di search and rescue (SAR) nel Mediterraneo centrale.

Non sono mancate le critiche a questo nuovo intervento di regolamentazione delle attività di soccorso in mare, da parte di ONG nazionali ed internazionali, del Consiglio d’Europa. Quello che non convince dell’attuale decreto è la non-conformità con il diritto marittimo internazionale, i diritti umani e il diritto europeo e di conseguenza con le norme costituzionali.

Sulla base di quanto detto, questa analisi si pone lo scopo di analizzare le previsioni (nuove e non) introdotte dal decreto Piantedosi alla luce della dilagante narrativa che criminalizza la solidarietà. Partendo da un resoconto sulla criminalizzazione della solidarietà in Europa e sulle conseguenze di questa nel discorso pubblico e politico in Italia, si andrà poi a toccare alcuni punti del decreto Piantedosi che a chi scrive risultano d’interesse.

2. Criminalizzazione della solidarietà a livello europeo

La criminalizzazione della solidarietà non è una novità nel contesto europeo. Malgrado, nella maggior parte dei casi, le accuse siano state ritirate o gli imputati assolti, gli Stati dell’Unione Europea (UE) cercano di scoraggiare la solidarietà nei confronti dei migranti in mare e sulla terraferma bollando gli attivisti come criminali o trafficanti, nonostante l'assenza di scambio finanziario. Esempi sono: il caso dell'olivicoltore francese Cedric Herrou, che ha aiutato le persone ad attraversare il confine tra Francia e Italia, l’arresto di due volontari danesi e tre spagnoli nel 2016 accusati di traffico di migranti da parte di funzionari greci, l’indagine su Helena Maleno Garzon, una cittadina spagnola che vive in Marocco, per presunto "favoreggiamento dell'immigrazione clandestina".

Cavalcando l’onda di questa narrativa, nel 2017, Frontex ha dichiarato che

"le missioni SAR in prossimità, o all'interno, delle 12 miglia acque territoriali della Libia [...] influenzano la pianificazione dei trafficanti e agiscono come un fattore di attrazione -pull factor-".

Tali operazioni possono

"involontariamente aiutare i criminali a raggiungere i loro obiettivi a costi minimi, rafforzando il loro modello di business e aumentando le possibilità di successo. Migranti e rifugiati [...] tentano la pericolosa traversata poiché sono consapevoli e contano sull'assistenza umanitaria per raggiungere l'UE".

Tuttavia, più che influenzate dal pull factor delle operazioni SAR, le partenze dalle coste libiche sono influenzate in primis dalle condizioni meteorologiche e, in seguito, dalle politiche di esternalizzazione dei confini problematiche a causa delle condizioni subite dai migranti.

Fig.2: Humanitarian aid is never a crime

3. Il messaggio veicolato dalla criminalizzazione della solidarietà

Nonostante i chiari obblighi legali di salvataggio e il fatto che il mare sia un luogo chiave per la proliferazione delle frontiere, quando si tratta di imbarcazioni di migranti, il Mediterraneo è spesso presentato come privo del dovere di prestare assistenza da parte degli Stati europei. Il Mediterraneo sembra uno spazio vuoto in cui gli Stati hanno poca responsabilità, mentre i migranti si confrontano solo con il mare, i loro stessi corpi, e con i trafficanti. In questo discorso, le forze europee sembrano cancellate. Inoltre, l'attenzione per i soccorritori sposta il focus dalle politiche europee che incoraggiano a intraprendere viaggi lunghi e pericolosi e dalla crescente militarizzazione ed esternalizzazione dei confini dell'UE. Andando in aggiunta a riprodurre lo stereotipo neo-coloniale del white saviour. Si tratta di un artificio narrativo che sposta l'attenzione dalle persone che compiono questi viaggi, svalutando così la vita dei migranti. Passivazione, impersonalizzazione e oggettivazione mirano alla deumanizzazione dei migranti contribuendo a legittimare la sovranità e il controllo delle frontiere.

Questa narrativa è proprio quella che fa da cornice alla disciplina narrativa italiana in tema di SAR.

Welcome, Striscione — Fig.3: Welcome refugees -Basta stragi nel Mediterraneo-Canale Umanitario

4. Decreti in materia SAR 2017-2020

Uno studio recente ha dimostrato che collegando le ONG al traffico illecito di migranti, paragonando le loro attività a “taxi o traghetti” ed etichettandole come “attori stranieri”, i giornali italiani hanno contribuito alla criminalizzazione discorsiva delle ONG. Questo processo di framing contribuisce alla governance dell'indifferenza. Identificare gli attori umanitari come criminali, estremisti o semplicemente stranieri rafforza l'impressione che la solidarietà nei confronti di chi è in difficoltà in mare non sia una norma sociale di base, ma un'attività anormale, sospetta e fondamentalmente problematica.

In questo contesto vedono la luce le disposizioni regolamentari in materia SAR degli ultimi anni.

Nel 2017, il Ministero dell'Interno Minniti emana il Codice di condotta per le ONG impegnate nelle operazioni di salvataggio dei migranti in mare. Il Governo individua 13 impegni che le ONG devono assumersi riassumibili nel “non ostacolare l’attività di Search and Rescue da parte della Guardia costiera libica”. Tuttavia, si tratta di raccomandazioni operative che le ONG sono invitate a sottoscrivere, uno strumento quindi di soft law. Il ricorso a un testo privo di rango normativo potrebbe indurre a pensare che il Governo fosse consapevole che il soccorso in mare è regolato da convenzioni internazionali.

Nel 2019, con la politica dei porti chiusi, vede la luce il cd. decreto sicurezza-bis che interviene sugli art. 11 e 12 del Testo Unico sull’Immigrazione. Il decreto tenta di esplicitare a livello normativo un potere che il Ministro Salvini aveva già esercitato: l’interdizione dell’ingresso di navi civili in caso di motivi di ordine pubblico o sicurezza, o quando si concretizzino le condizioni di cui all’articolo 19 paragrafo 2, lettera g) della convenzione di Montego Bay sul diritto del mare in capo al Ministero dell’Interno. Un’ulteriore novità degna di nota è l’introduzione di una sanzione amministrativa pari a sino 1 milione di euro e la previsione di sequestro e confisca obbligatoria del mezzo. È rilevante evidenziare come l’uso della sanzione amministrativa rispetto a quella penale è una scelta ponderata. La sanzione amministrativa è immediata; al contrario, se il vaglio fosse in mano al giudice penale sarebbe più improbabile prevedere un sequestro di navi che operano in conformità al diritto internazionale del mare.

Nel 2020, il cd. decreto Lamorgese abroga le norme introdotte nel precedente decreto. Il potere di interdizione dell’ingresso di navi civili è esercitato dal Ministero dell’Interno che, di concerto con il Ministero della difesa e con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, può limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale. Inoltre, questo potere non trova applicazione nelle ipotesi di operazioni di ricerca e soccorso in mare conformi agli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali. Per quanto riguarda l’apparato sanzionatorio, si assiste al passaggio da illecito amministrativo a delitto punito con pena cumulativa della reclusione e della multa da 10.000 a 50.000 euro.

5. Decreto Piantedosi

L’attuale Decreto in discussione al Senato non risulta solo in linea con i precedenti, ma sembra costituirne una sintesi. Ricalcando da un lato una serie di condotte che le ONG devono tenere e dall’altro ribadendo il potere del Ministro dell’Interno di interdire l’ingresso di navi civili e prevedendo l’applicazione di sanzioni in caso di violazione degli ordini impartiti dall’autorità competente. Il decreto individua una serie di condizioni che vanno a legittimare il potere di interdizione del Ministro dell’Interno. Queste condizioni sono che:

la nave che effettua sistematicamente attività di ricerca e soccorso abbia le autorizzazioni rilasciate dalle autorità dello Stato di bandiera e possegga i requisiti di idoneità tecnico-nautica alla sicurezza della navigazione;
siano avviate tempestivamente informative alle persone soccorse della possibilità di chiedere protezione internazionale;
sia chiesta nell’immediatezza dell’evento l’assegnazione del porto di sbarco;
il porto di sbarco sia raggiunto senza ritardo;
siano fornite alle autorità marittime o di polizia le informazioni per ricostruire dettagliatamente l’operazione di soccorso;
le modalità di ricerca e soccorso in mare non abbiano concorso a creare situazioni di pericolo a bordo né abbiano impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.

Le condizioni 1), 3) ed 5) non presentano nessuna particolare innovazione. Al contrario si tratta di condizioni già pacificamente soddisfatte. Riguardo la richiesta immediata di assegnazione di un porto sicuro 3), si vuole evidenziare come la prassi sia opposta. Sono infatti i Centri marittimi, spesso, ad ignorare o rimpallarsi le competenze.

Il punto 2), letto alla luce della tesi sostenuta dal Governo per cui a intervenire sulle domande di protezione internazionale dovrebbe essere lo Stato di bandiera della nave e non quello di approdo, ha suscitato più clamore. Tuttavia, la norma si limita a parlare di informazione e raccolta dati. Queste attività sono già messe in atto da numerose ONG che si occupano di operazioni SAR.

Le condizioni 4) ed 6) sono state causa di critiche su più fronti. L’idea che il porto di sbarco assegnato sia raggiunto senza ritardo e che le modalità di soccorso non impediscano di raggiungerlo tempestivamente ha portato a intendere una volontà di costringere le navi a evitare i cd. soccorsi multipli. Tuttavia, impedire che le navi non possano effettuare più di un soccorso nel medesimo spazio temporale e di mare se informate di una seconda situazione di rischio naufragio sarebbe in conflitto con l’obbligo inderogabile e immediato di salvataggio previsto dall’art. 98 Convenzione UNCLOS. Occorre specificare che il decreto non contiene un tale divieto. Quello che però si evidenzia nella prassi è la tendenza a indicare porti lontani migliaia di chilometri dai luoghi dei naufragi. Una prassi giustificata con l’idea di alleggerire il Sud-Italia, ma che in realtà va a incidere negativamente sull’operato delle ONG.

Vale la pena porre attenzione sul sistema sanzionatorio introdotto dal decreto Piantedosi. Si assiste nuovamente alla rinuncia della sanzione penale in favore di quella amministrativa. Questa scelta potrebbe essere dettata dalla consapevolezza che la magistratura penale ha ripetutamente affermato la legittimità delle ONG che operano in ambito umanitario nel Mediterraneo. Sembra che si voglia quindi sviare le indicazioni provenienti dal sistema giudiziario affidando all’autorità amministrativa il potere decisionale. Tuttavia, per un quadro completo dell'impatto del decreto bisognerà aspettare di vedere cosa succederà nella prassi.

6. Conclusioni

L’idea di un Mar Mediterraneo che è nostrum da proteggere e in cui però le responsabilità svaniscono rafforza un’idea neo-coloniale che andrebbe fermata.

L'attività delle ONG in mare mira a sconvolgere questa idea. Le ONG, reclamando il primato del diritto alla vita e alla libertà di movimento, fanno luce sull'importanza del diritto internazionale del mare. Con la loro attività di soccorso evidenziano la complicità dell'Europa nella morte di migliaia di persone ai suoi margini, rendono visibile la violenza dei controlli di frontiera e contestano la loro concezione come forma di protezione.

Al contrario, la loro criminalizzazione da parte dell’Europa mette in luce quanto ciò sia in netto contrasto con le politiche di frontiera europee. La rappresentazione degli operatori di soccorso come criminali o trafficanti mira a screditare il loro operato legittimando un costante inasprimento della disciplina normativa, come sottolineato da questa analisi.

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