Il deficit di solidarietà nel sistema europeo di asilo

1. Introduzione

La recente crisi diplomatica tra Francia e Italia circa l’accoglienza dei migranti a bordo della nave Ocean Viking ha messo in evidenza la mancanza di coordinamento e di solidarietà tra i Paesi membri dell’Unione Europea (UE) in ambito di accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo. Inoltre, ha mostrato le gravi carenze e difetti dell’attuale sistema europeo comune di asilo e la necessità di una riforma.

L’attuale sistema di accoglienza dell’UE, con i suoi criteri di determinazione dello Stato competente all’analisi delle domande di asilo e basato su un meccanismo volontario e temporaneo di ricollocazione dei richiedenti asilo nei territori dei Paesi membri, non garantisce un'equa ripartizione della responsabilità tra i Paesi dell’UE e determina un’importante frattura a livello europeo nella gestione dei flussi migratori.

2. Le Tensioni tra Francia e Italia: un caso di deficit di coordinamento e di solidarietà tra i Paesi membri dell’UE

La nave Ocean Viking battente bandiera norvegese, gestita dalla ong SOS Méditerranée, con a bordo 235 migranti, da fine ottobre scorso aveva chiesto approdo a Malta e all’Italia rimanendo in attesa di risposta per quasi tre settimane, dopo che il Governo italiano aveva bloccato lo sbarco nel porto di Catania.

La decisione del Governo italiano è stata irremovibile e dopo un “braccio di ferro” tra Italia e Francia, la nave ha virato verso le coste francesi e venerdì 11 novembre ha ottenuto lo sbarco nel porto militare di Tolone, “a titolo eccezionale”. Il Governo francese ha accusato l’Italia di aver tenuto un comportamento inaccettabile negando lo sbarco sul proprio territorio.

Come conseguenza, il ministro degli Interni francese Gérald Darmanin ha annunciato che la Francia non avrebbe ricollocato i 3500 richiedenti asilo come precedentemente accordato con l’Italia e ha chiesto agli altri Paesi che hanno aderito al meccanismo di solidarietà [1] di fare lo stesso e di sospendere i ricollocamenti. La Francia ha inoltre aggiunto che avrebbe aumentato i controlli alle frontiere con l’Italia per contenere l’alto numero di “movimenti secondari” verso il territorio francese.

Vista la forte attenzione internazionale sul caso, la Commissione europea è intervenuta il 9 novembre con un comunicato della Presidente Ursula Von der Leyen per ricordare “l’obbligo legale di soccorrere e garantire la sicurezza in mare indipendentemente dalle circostanze che portano le persone a trovarsi in una situazione di pericolo” e per richiamare alla necessità di una “sincera cooperazione” tra gli Stati membri per l’accoglienza dei migranti.

3. L’inefficienza dell’attuale sistema di asilo dell’Unione Europea

Il Regolamento di Dublino è una parte cruciale del sistema di asilo dell’Unione Europea: esso stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo. La competenza ad esaminare la domanda di asilo è determinata in base un’applicazione gerarchica di criteri, secondo la quale sarà competente lo Stato membro dove può meglio realizzarsi il ricongiungimento familiare del richiedente o, in assenza di legami familiari in uno degli Stati membri dell’Unione, sarà competente lo Stato che ha rilasciato al richiedente un titolo di soggiorno o un visto di ingresso in corso di validità. Dove non sia possibile designare lo Stato competente in base ai precedenti criteri, l'esame della domanda è di competenza del primo Stato membro al quale sia stata presentata la domanda, nella maggior parte dei casi il Paese di primo arrivo. Il meccanismo è comunemente criticato perché attraverso il criterio del «primo Paese di ingresso irregolare», che di fatto prevale su tutti gli altri criteri di attribuzione della responsabilità previsti, crea una pressione sproporzionata sui Paesi situati lungo le frontiere esterne dell'UE che sono responsabili della registrazione delle domande di asilo e dell’accoglienza dei richiedenti. Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento illegale della frontiera esterna dell’UE.

Confini, Controlli — Fig.3: Confini dove sono stati reintrodotti i controlli alle frontiere interne dell’area Schengen (fonte: Internazionale)

4. I movimenti secondari

D’altra parte, Paesi membri come Germania, Francia e Svezia affermano di doversi confrontare con un significativo numero di “movimenti secondari” di migranti che lasciano il Paese di primo ingresso per presentare la domanda d’asilo in un altro Paese membro, con conseguente sovraccarico del loro sistema d’asilo. I dati sulla distribuzione delle domande d’asilo tra i Paesi dell’Ue mostrano come i Paesi di primo ingresso abbiano messo in moto un meccanismo informale di redistribuzione dell’onere dell’accoglienza non registrando le domande d’asilo e lasciando transitare i richiedenti asilo verso altri Paesi europei, ad esempio, nel periodo 2015-2020 Grecia, Italia, Malta e Spagna da sole hanno registrato il 65% degli ingressi non autorizzati, ma solo il 21% delle domande d’asilo presentate nell’Ue. I richiedenti asilo si sono in gran parte diretti verso Germania (35,8% delle domande d’asilo presentate in Ue), Francia (12%) e, in misura minore, Svezia (5,2%).

Inoltre, nonostante lo Stato membro che ha ricevuto una domanda di protezione internazionale e ritiene che un altro Stato membro sia competente per l’esame della stessa possa chiedere a tale Stato membro di prendere in carico il richiedente, questo meccanismo difficilmente viene messo in opera - ad esempio, tra il 2014 e il 2018 l’Italia ha ricevuto da parte di altri Paesi membri circa 197.000 richieste di presa in carico di domande presentate da richiedenti asilo che sarebbero state di sua competenza secondo il Regolamento di Dublino, ma che sono state presentate in altri Paesi europei da richiedenti asilo che avevano raggiunto questi Paesi tramite “movimenti secondari”. Di questi 197.000 richiedenti asilo, l’Italia ne ha accettati solamente 24.000.

Questa pratica ha comportato la sospensione delle regole di Schengen da parte di alcuni Paesi, con conseguente ripristino dei controlli alle frontiere interne dell’UE, da parte di quei Paesi più soggetti a ricevere “movimenti secondari”, come ad esempio la Francia.

5. Misure di solidarietà tra Stati membri dell’Unione: un approccio emergenziale

Nonostante l’art.80 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea disponga che le politiche relative ai controlli delle frontiere, all’asilo e all’immigrazione devono essere “governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario”, attualmente non è previsto un meccanismo di redistribuzione tra gli Stati membri di quote obbligatore di richiedenti asilo basate su indicatori oggettivi Tale mancanza rivela un’asimmetria in termini di distribuzione degli oneri derivanti dalla gestione delle domande di asilo tra i Paesi membri dell’UE.

Sono comunque previste delle manifestazioni di solidarietà tra i Paesi membri dell’UE nella gestione dei flussi migratori, come nel caso dell’istituzione del “meccanismo di ricollocazione di emergenza” in seguito alla “crisi dei rifugiati” nel 2015; tuttavia, si tratta di misure straordinarie messe in pratica in situazioni emergenziali che non hanno la finalità di riformare l’attuale regolamentazione e di trovare un equilibrio tra solidarietà e responsabilità.

Nel 2015, Italia e Grecia chiesero sostegno all’UE per gestire gli elevati flussi di richiedenti asilo che stavano mettendo in difficoltà i propri sistemi di accoglienza. Per risolvere la situazione, a settembre 2015 la Commissione Europea ha adottato un “meccanismo di ricollocazione di emergenza” della durata di due anni con lo scopo di ricollocare 120.000 richiedenti asilo dall’Italia e dalla Grecia nel territorio degli altri Stati membri al fine di aiutare tali Paesi ad affrontare una situazione di emergenza caratterizzata dall’afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi nel loro territorio. Repubblica Ceca, Ungheria, Polonia e Slovacchia si opposero alla quota obbligatoria ritenendola una violazione della sovranità nazionale. Alla fine del periodo di ricollocazione emergenziale, la maggior parte dei Paesi dell’UE non ha rispettato la loro quota di ricollocazioni, mentre Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria non hanno effettuato nessuna ricollocazione. In totale sono stati ricollocati solamente 33.846 richiedenti asilo sui 120.000 previsti, mentre sono arrivati in Italia e in Grecia più di 1.5 milioni di migranti irregolari, decretando il fallimento delle misure di ricollocazione obbligatoria (dati) e mostrando la difficoltà di riformare l’attuale sistema, in particolare durante una crisi.

6. È possibile riformare l’attuale sistema di asilo introducendo misure che favoriscano la cooperazione tra gli Stati membri e la condivisione della responsabilità?

La necessità di introdurre adeguati correttivi agli attuali meccanismi di attribuzione della responsabilità in nome di una solidarietà tra gli Stati membri dell’UE in materia accoglienza è stata affermata più volte dai Paesi di primo arrivo dei flussi di richiedenti asilo. Tuttavia, nonostante diversi tentativi di riformare l’attuale sistema di accoglienza e asilo dell’UE dal 2015 ad oggi, la situazione rimane invariata e il sistema si è dimostrato difficilmente riformabile.

Il 23 settembre 2020, la Commissione Europea ha proposto il “nuovo Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo”, il più recente piano strategico per lo sviluppo della politica europea in materia di immigrazione e asilo nei prossimi anni. Il “nuovo Patto”, come dichiarato dalla Commissione “riconosce che nessuno Stato membro dovrebbe accollarsi una responsabilità sproporzionata e che tutti gli Stati membri dovrebbero contribuire alla solidarietà su base costante”. L’intenzione della Commissione è “di garantire un'equa ripartizione della responsabilità attraverso un nuovo meccanismo di solidarietà affinché l'equità diventi parte integrante del sistema di asilo dell'UE”. Tuttavia, il “nuovo Patto” non apporta innovazioni rispetto al passato in questo senso, proponendo una solidarietà tra Stati membri che si regge su di una base sostanzialmente volontaristica: agli Stati membri è richiesto di partecipare a “contributi di solidarietà”, riconoscendo a questi la flessibilità di decidere se e in quale misura ripartire il proprio impegno, scegliendo tra la ricollocazione dei richiedenti o la sponsorizzazione dei rimpatri.

Appare infatti chiaro che il Patto abbia per oggetto principalmente il contrasto all’immigrazione irregolare, la prevenzione degli ingressi ed i provvedimenti di rimpatrio conseguenti ai dinieghi opposti alle richieste di protezione internazionale. Viene mantenuta la struttura di Dublino, con i suoi criteri gerarchici e la regola del “primo Paese di ingresso illegale” e vengono istituite delle misure che mirano a limitare i «movimenti secondari».

In sintesi, il “nuovo Patto” mantiene sostanzialmente invariate le attuali regole sull’attribuzione della responsabilità, lasciando l’onere principale della gestione ordinaria dei flussi migratori agli Stati alle frontiere esterne meridionali ed orientali dell’Unione, inoltre, la maggior parte delle modifiche proposte al vecchio Regolamento Dublino amplificano ulteriormente la responsabilità dei Paesi di primo ingresso.

7. Conclusioni

Le tensioni tra Italia e Francia sulla gestione ha riportato all’attenzione il tema del deficit di solidarietà tra i Paesi membri e la mancanza di un’equa distribuzione degli oneri nel sistema di asilo dell’Unione Europea.

Nonostante i limiti e le problematiche emerse, l’attuale sistema di asilo si è mostrato finora difficilmente riformabile a causa degli interessi divergenti degli Stati membri e della mancata volontà dei Paesi a collaborare per trovare una soluzione duratura ed efficace per la gestione dei flussi migratori verso l’Europa.

La riforma proposta dalla Commissione nel 2020, il “nuovo Patto”, al momento non ha ancora trovato applicazione e non risulta innovativo rispetto all’attuale sistema per quanto riguarda la condivisione delle responsabilità in materia di accoglienza tra gli Stati membri. Ad ogni modo, il Parlamento Europeo e cinque Presidenze del Consiglio a rotazione hanno sottoscritto un accordo con il quale si sono impegnati a collaborare per adottare la riforma in materia di migrazione e asilo prima delle elezioni europee del 2024.

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Note

[1] La dichiarazione di solidarietà concordata il 22 giugno 2022 prevede un meccanismo volontario e temporaneo per un anno. Ventuno tra Stati membri e Stati terzi associati (Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Germania, Grecia, Spagna, Finlandia, Francia, Croazia, Irlanda, Italia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein) hanno adottato una dichiarazione di solidarietà, recante un meccanismo di contribuzione solidale volontaria, sotto forma di ricollocazione o di altri tipi di apporti, in particolare contributi finanziari.